Halten sich Firmen an die Menschenrechte?

«Lafarge Holcim vergiftet mein Dorf»: Der Social-Media-Post, der über meinen Bildschirm flimmert, ist finanziert von der Konzern­verantwortungs­initiative.

Ich kenne den Fall nicht, aber ich kenne die Firma.

Ich bin gespalten. Klicke ich in der Anzeige auf «Jetzt informieren», berichtet eine Anwohnerin des nigerianischen Dorfes Ewekoro in einem Video darüber, dass überall Zement­staub liege. Unter dem Header «Skandal» erfahre ich, dass die Dorfbewohner Atemwegs­beschwerden und gravierende Augen­probleme hätten. Schliesslich das Versprechen, was passiert, wenn die Schweiz am 29. November die Initiative annimmt:

Ich bin mir nicht sicher, ob die Sache so einfach ist.

Denn ich habe als ehemalige Menschenrechts­expertin bei Lafarge Holcim selbst erlebt, wie komplex es ist, Standards weltweit umzusetzen. Und ich weiss auch, dass westliche Konzerne vielfach nicht so schlecht arbeiten, wie es die Organisationen hinter der Konzern-Initiative jetzt darstellen. Unsere Zement­fabriken waren jedenfalls stets der beste Arbeit­geber weit und breit.

Würde die Initiative in Ewekoro wirklich etwas bringen?

Ich mache mich auf die Suche nach Gesprächs­partnerinnen, Argumenten und Studien, um die Wirkungs­mechanik der Initiative zu analysieren. Denn obwohl ich mich mit der Materie eigentlich auskenne, bin ich noch unschlüssig, wie ich stimmen soll.

Für mich ist es eine persönliche Geschichte. Vor über zehn Jahren zog ich beruflich aus, um dazu beizutragen, dass auch in armen und autoritären Ländern so produziert wird, dass es Arbeiterinnen und Anwohnern gut geht. Schon damals war mir aber suspekt, Konzerne pauschal zum Problem zu erklären. Ich entschied mich deshalb, den Wandel aus dem Innern einer Firma zu unterstützen – und ging zu Holcim, der Zement­produzentin, die später zu Lafarge Holcim fusionierte. Das Engagement dauerte fünf Jahre.

Danach wechselte ich in den diplomatischen Dienst, und inzwischen bin ich zurück in der akademischen Welt. Aber mich stört noch immer, wenn plakativ über multinationale Firmen diskutiert wird – so, als müsste man sich für «die Wirtschaft» oder «die Menschen­rechte» entscheiden.

Die Volksinitiative «Für verantwortungsvolle Unternehmen – zum Schutz von Mensch und Umwelt» will, dass Firmen in der Schweiz haftbar sind, wenn sie internationale Menschenrechts- und Umwelt­standards im Ausland nicht sorgfältig genug beachten. Doch wie häufig kommt das überhaupt vor: nur in Ausnahmefällen – oder so regelmässig, dass wir ein neues Gesetz brauchen?

Diese Frage drängt sich zu Beginn auf.

Wie sich Schweizer Firmen verhalten

Schnell wird klar: Abschliessend beurteilen lässt sich das unmöglich. Hätten bereits alle Firmen systematisch erfasst, wie sich ihre weltweiten Geschäfte auf Anwohnerinnen, Arbeiter und Umwelt auswirken, wäre der zentrale Aspekt der Initiative – die sogenannte Sorgfalts­pflicht – umgesetzt.

Um abzuschätzen, wo wir aktuell stehen, kann ich aber dort nachsehen, wo Beschwerden bereits jetzt vorgebracht werden: beim Nationalen Kontakt­punkt der Schweiz, der sich um die Leitsätze der Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD) für multinationale Unter­nehmen kümmert. Er ist eine Schlichtungs­stelle, die beim Staats­sekretariat für Wirtschaft angesiedelt ist.

Ich steige also ins digitale Archiv des Kontaktpunkts, wo Details zu 20 Fällen einsehbar sind. Alle wurden von der Schlichtungs­stelle geprüft, 16 wurden akzeptiert und weiter­behandelt. Sie geben einen Einblick in die Bandbreite der Probleme, mit denen Schweizer Firmen in anderen Ländern konfrontiert sein können.

Dazu gehören etwa:

• Kinderarbeit: Das European Center for Constitutional and Human Rights beschuldigte 2010 die Firmen Paul Reinhart, Louis Dreyfus Commodities Suisse und Ecom Agroindustrial, Baumwolle von staatlichen Händlern in Usbekistan zu beziehen, die Kinder systematisch zur Ernte­arbeit zwingen würden. Es forderte von den Schweizer Unter­nehmen, ihren Einfluss auf die usbekische Regierung geltend zu machen, um dieser rechtswidrigen Praxis ein Ende zu setzen. Die Parteien waren sich einig, dass ein Problem besteht. Die Gespräche drehten sich darum, wie es am besten gelöst werden kann – indem man im Land einen Transformations­prozess unterstützt oder indem man die Geschäfts­beziehungen abbricht.

• Arbeitsrechte: Im Zentrum vieler Fälle stehen die Kernarbeitsnormen der Internationalen Arbeitsorganisation, die für ihre Mitgliederstaaten fundamentale Rechte und Prinzipien bei der Arbeit definieren. Nicht immer können diese Fälle gelöst werden, wie etwa ein Arbeits­disput aus dem Jahr 2008 in einer Kaffee­verarbeitungs­anlage von Nestlé in Indonesien zeigt. Gemäss dem Protokoll des Kontakt­punkts standen sich am Ende zwei Gewerkschaften vor Ort gegenüber. Die Fakten wurden von beiden Parteien unterschiedlich dargestellt, und die Schlichtungs­stelle sah sich «nicht in der Lage, die Situation vollständig zu erfassen und weiter zur Lösung des Konflikts beizutragen».

• Indigene Völker: Aktuell läuft ein Fall gegen den Berner Energie­konzern BKW, weil dieser mit einer Investition in Norwegen gegen das Recht indigener Völker auf freie, vorgängige und informierte Zustimmung zur Nutzung ihrer traditionellen Gebiete verstossen habe. Durch den Bau einer Windanlage könnten diese fast die Hälfte ihrer Winter­weide­gebiete für Rentiere nicht mehr nutzen. Beschwerde­führerin ist die Gesellschaft für bedrohte Völker. Sie fordert, dass Schweizer Unter­nehmen ihre internen Richtlinien internationalen Standards angleichen und nicht in Firmen investieren, die in Menschen­rechts­verletzungen involviert sind.

• Lebensbedingungen vor Ort: Der Kontakt­punkt wurde 2007 wegen der Beteiligung des Bergbau­konzerns Xstrata an der Cerrejón-Kohlemine in Kolumbien beigezogen – es ging um Enteignungen und Umsiedlungen. Eine unabhängige Untersuchung vor Ort führte zu einem Treffen der Firma mit Vertretern des am meisten betroffenen Dorfes. Cerrejón einigte sich mit den Anwohnern darauf, Abfindungen über mehrere Millionen Dollar zu zahlen, um «Altlasten» zu beseitigen. Die Mine sicherte zu, ihre Umwelt­emissionen zu kontrollieren und mögliche weitere Umsiedlungen von einer unabhängigen Instanz begleiten zu lassen.

Die Beispiele zeigen: Der Nationale Kontaktpunkt urteilt nicht, er vermittelt. Nimmt er eine Beschwerde an, soll dies explizit nicht als Schuld­befund verstanden werden. Ziel ist, durch Mediation die Situation im Hinblick auf die Zukunft zu verbessern. Hier endet aktuell der Prozess.

Auch wenn wir jetzt immer noch nicht genau wissen, wie häufig es zu Umwelt­sünden oder Menschenrechts­verletzungen kommt, können wir festhalten, dass das Risiko dazu besteht – zumindest so viel zeigen die Dispute. Wollen Firmen es nicht blind eingehen, besteht Handlungsbedarf.

Doch auf welche Basis sollen sich Firmen dabei überhaupt stützen?

Unternehmen und ihre Sorgfaltspflichten

Hier kann ich aus der persönlichen Erfahrung sprechen. Das System, das unser Team damals für Holcim entwickelt hatte, ist mittlerweile öffentlich einsehbar. Es basiert darauf, dass man schaut, in welchen Ländern es am ehesten Menschen­rechts­risiken gibt, weil die nationale Gesetz­gebung nicht so weit ausgereift ist. Wir gingen davon aus, dass dies tendenziell in ärmeren und autoritären Staaten der Fall ist, und entwickelten eine Methode, um dort vertieft zu prüfen, wie sich die Aktivitäten der Firma vor Ort auswirken.

Mit Hilfe dieser Human Rights Impact Assessments wollten wir herausfinden, wie Mitarbeiterinnen, Anwohner und andere Betroffene die lokalen Geschäfte der Tochter­gesellschaft einschätzen – insbesondere in jenen Bereichen, die inter­nationale Menschen­rechts­standards tangieren. Dies, damit die Firma vor Ort Massnahmen umsetzen konnte, falls Probleme erkannt wurden.

Die Arbeit war manchmal kompliziert. Aber es half, dass just in dieser Zeit international geklärt wurde, was Unter­nehmen eigentlich in Bezug auf Menschen­rechte tun sollen. Auch für die heutige Debatte lohnt es sich, zwei Konzepte von damals genauer anzuschauen:

• Die Uno-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschenrechte von 2011: Das ist der globale Standard zum Umgang mit Menschenrechtsrisiken durch Unter­nehmen. Die 47 Mitglieds­staaten des Uno-Menschenrechts­rats nahmen sie einstimmig an; internationale Wirtschafts- und Arbeit­geber­verbände unterstützen sie.

• Die Idee einer unternehmerischen Sorgfaltsprüfung: Das ist die Kernaufgabe, welche die Uno-Leitlinien für Firmen vorsehen. Sie sollen ihre Auswirkungen auf Menschen­rechte prüfen, mögliche Verletzungen verhindern und beheben und über ergriffene Massnahmen berichten.

Was heisst das nun für Ewekoro, das nigerianische Dorf?

Als Reaktion auf die Zementstaub-Beschwerde erklärte der Präsident von Lafarge Holcim, Beat Hess, wie die Firma ihre Sorgfalts­pflicht umsetzt. Das Werk in Ewekoro sei gemäss internationalem Umwelt­management-Standard zertifiziert. In einem Brief an die Geschäftsleiterin des Vereins Konzernverantwortungsinitiative, Rahel Ruch, schreibt er:

Der Präsident des Zementkonzerns signalisiert zudem Gesprächs­bereitschaft und stellt Anpassungen in Aussicht. Seine Antwort klingt überzeugend – offensichtlich ist eine menschen­rechtliche Sorgfalts­prüfung für alle Tochter­firmen von Lafarge Holcim verbindlich, und es scheint eine Auseinandersetzung mit den Staubemissionen in Ewekoro zu geben.

Ich greife zum Hörer und frage die Initiantinnen, ob sie das auch so sehen.

Rahel Ruch erklärt, sie habe den Eindruck, die weltweite Sorgfalts­prüfung bei Lafarge Holcim entspreche grundsätzlich den Uno-Leitprinzipien. Allerdings scheine die Umsetzung «sehr schlecht» zu funktionieren: «Ich verstehe beispielsweise nicht, wieso die Probleme in Ewekoro, auf welche die lokale Bevölkerung seit Jahren hinweist, nicht früher angegangen wurden.» Erst nachdem man die Firma mit den Resultaten der eigenen Untersuchung in Nigeria konfrontiert habe, scheine etwas in Gang gekommen zu sein.

In der Diskussion um Lafarge Holcim zeigt sich ein wichtiger Punkt: Selbst wenn ein Unternehmen seine Menschenrechts­risiken kontinuierlich prüft und Massnahmen trifft, heisst das nicht, dass es nie zu Problemen kommt. Oder, im Jargon ausgedrückt: Auch bei angemessener Sorgfalts­prüfung können Unternehmen in Menschen­rechts­verletzungen verstrickt sein.

Das liegt daran, dass Firmen im Umgang mit Menschenrechten primär auf den Prozess fokussiert sind – nicht auf das Ergebnis. An dieser Logik führt in der Praxis kein Weg vorbei, denn es ist unmöglich, zu jeder Zeit alles zu garantieren. Die Uno-Leitlinien anerkennen dies auch explizit.

Die Frage ist dann, ob ein Unternehmen aktiv wird, wenn Risiken oder tatsächliche Verletzungen erkannt werden. Und im grösseren Kontext: ob Schweizer Firmen Sorgfalts­prüfungen wirklich ernsthaft vornehmen.

Was die freiwilligen Bemühungen taugen

Ironischerweise sind es gerade jene grossen Unternehmen, die immer wieder am Pranger stehen, die über die fortgeschrittensten Systeme für die Sorgfalts­prüfung verfügen. Das zeigt eine Bestandesaufnahme aus dem Jahr 2018 zur Umsetzung der Uno-Leitprinzipien in der Schweiz. Im Auftrag des Bundes befragte eine externe Firma damals Schweizer Unternehmen.

Die Resultate sind, gelinde gesagt, ernüchternd:

• Nur wenige Firmen prüfen fortlaufend die Menschen­rechts­risiken und Auswirkungen ihrer Tätigkeiten und definieren spezifische Massnahmen.

• Eine signifikante Mehrheit der befragten Firmen weiss nicht, was die Uno-Leitprinzipien für Wirtschaft und Menschen­rechte bedeuten und was diesbezüglich von ihnen erwartet wird.

• Unternehmen erzählen von Schwierigkeiten, interne Befürchtungen zu überwinden und praktische Massnahmen zu bestimmen, um die Leitprinzipien umzusetzen.

• Nur grössere Firmen mit mehr als 5000 Mitarbeiterinnen berichten über ihre Menschen­rechts­programme und neigen dazu, auch für Drittparteien Beschwerde­mechanismen anzubieten.

• Staatsbetriebe kennen sich weniger gut mit den Leitprinzipien aus als private Firmen und berichten über eine Diskrepanz zwischen dem Anspruch, Vorbild zu sein, und der Realität in den Betrieben.

Die Studie war Anlass einer bemerkenswerten Episode im Herbst 2019, als die Wirtschaftsverbände Economiesuisse und Swissholdings den Schluss zogen, die Befragung bestätige, «dass grosse Schweizer Firmen in der Umsetzung der Uno-Leitprinzipien weit fortgeschritten sind». Die Autoren korrigierten dies postwendend und wiesen darauf hin, dass auch von den befragten Gross­unternehmen weniger als die Hälfte über Prozesse verfügten, um die Auswirkungen ihres Geschäfts fortlaufend zu prüfen. Die meisten Firmen würden Menschen­rechte intern zwar in irgendeiner Form erwähnen, hätten aber keine adäquaten Mechanismen, um diese Bestimmungen umzusetzen.

Die Bestandesaufnahme ist nicht repräsentativ. Es wurden zwar Firmen verschiedener Grösse und aus unterschiedlichen Sektoren berücksichtigt, die Stichprobe war aber zu klein, um statistisch relevant zu sein.

Genau diesen Anspruch hat aber ein laufender Prozess in Deutschland: quantitativ und repräsentativ zu beurteilen, wie deutsche Unternehmen mit mehr als 500 Mitarbeitern ihrer menschen­rechtlichen Sorgfalts­pflicht nachkommen. Auftrag­geber ist die Bundes­regierung, verantwortlich für die Erhebung ist die Wirtschafts­prüfungs­gesellschaft Ernst & Young.

Die Resultate sind bereits verfügbar und ziemlich deckungs­gleich mit dem qualitativen Befund aus der Schweiz:

• Lediglich 13 bis 17 Prozent der deutschen Unter­nehmen erfüllen die Kernelemente der menschen­rechtlichen Sorgfalts­pflicht vollumfänglich. Die restlichen 83 bis 87 Prozent wurden als «Nicht-Erfüller» eingestuft.

• Die Risikoanalyse ist jenes Element der Sorgfalts­prüfung, das für die Unter­nehmen die grösste Heraus­forderung darstellt.

In Deutschland hat die Bundesregierung 2018 beschlossen, gesetzlich tätig zu werden, falls bis 2020 nicht mindestens 50 Prozent der Unternehmen ihre Sorgfalts­pflicht freiwillig erfüllen. Wie sich inzwischen gezeigt hat, haben es nicht einmal 20 Prozent geschafft. Nun soll ein Lieferketten­gesetz auf den Weg gebracht werden – was das genau bedeutet, ist noch unklar.

Erstes Fazit: Es gibt Handlungsbedarf

In der Schweiz hält der Bundesrat am Prinzip der Freiwilligkeit fest. Es ist die Konzern­verantwortungs­initiative, die Firmen per Gesetz zur menschen­rechtlichen und umwelt­bezogenen Sorgfalts­prüfung zwingen will.

Wenn sich nun in den zwei Jahren seit der Schweizer Bestandes­aufnahme nicht eine wahre Massen­bewegung in Richtung Sorgfalts­prüfung in Gang gesetzt hat – wofür es keine Indizien gibt – und wenn die Situation in der Schweiz auch nur annähernd vergleichbar ist mit jener in Deutschland, dann ist die aktuelle Lage also unhaltbar. Offensichtlich befindet sich eine Mehrheit der Schweizer Firmen weiterhin im Blindflug und prüft nicht ernsthaft, welche Risiken ihre internationale Geschäfts­tätigkeit darstellt.

Würden die vorgeschlagenen Regeln daran etwas ändern? Und wenn ja, was würde das nützen? Dies erkunde ich in der nächsten Etappe der Serie.