Wer bekommt den Impfstoff – und zu welchem Preis?

Seit drei Stunden schon lächelt Ursula von der Leyen in die Kamera. Die Chefin der EU-Kommission moderiert an diesem Montagnachmittag im Mai eine Fundraising-Veranstaltung gegen Covid-19, die Zuschauer live im Internet verfolgen können. Im Eurovision-Stil werden Staats- und Regierungs­chefs zugeschaltet, statt Punkten verteilen sie Milliarden an Euros. Mit bedeutungs­vollen Worten versprechen sie viel Geld für die Medikamenten- und Impfstoff­entwicklung. Und dann kommt auch noch Madonna.

Als kurz vor Show-Ende der Zähler­stand knapp vor der erhofften – und vorab verkündeten – Marke von 7,5 Milliarden Euro stoppt, verkündet von der Leyen eine finale Spende: «Ich habe soeben erfahren, dass Madonna einen Beitrag von 1 Million Dollar zusagt.»

In einem Instagram-Video hatte sich der Super­star kurz zuvor umgeben von Rosen­blättern in ihrer Bade­wanne gezeigt. Nachdenklich spricht sie darin in die Kamera: «Das Virus hat uns alle gleichgemacht – in jeder Hinsicht.»

Impfstoffe kosten enorm viel Geld

Sars-CoV-2 bedroht Menschen und ganze Gesellschaften. Ob im spanischen Madrid oder im italienischen Bergamo, es hat Gesundheits­systeme fast kollabieren lassen und die Freiheit von Millionen Menschen eingeschränkt. Und, darin sind sich Forscher und Politiker einig: So etwas wie Normalität wird es erst wieder geben, wenn ein Impf­stoff gefunden ist.

Daran wird nun weltweit geforscht – in waghalsigem Tempo. Anderthalb Jahre soll es dauern, bis ein Impf­stoff auf den Markt kommt. Zwischen Wuhan, Oxford und Heidelberg suchen Forscher nach einem Serum. Einen Wettlauf von ähnlichem Ausmass hat es bisher nicht gegeben. Es geht um Zugang für Milliarden von Menschen zu einem möglichen Impfstoff.

Und es geht um Milliarden­beträge. Deshalb hat Investigate Europe, ein Team von europäischen Journalistinnen, mit dem die Republik kooperiert, in den vergangenen Wochen recherchiert, wie die Jagd nach dem Impf­stoff finanziert wird – und ob mit öffentlichen Geldern auch ein fairer Zugang geregelt wird. Denn bereits jetzt zeichnet sich ab: Anders als von Madonna verkündet, ist spätestens dann kaum einer mehr dem anderen gleich.

Das Dokument der Hoffnung ist fünf Seiten lang und wird laufend aufdatiert. Die Welt­gesundheits­organisation (WHO) listet darin 110 Projekte auf, die an einem Impf­stoff forschen. Acht von ihnen befinden sich bereits in der klinischen Phase. Das heisst, sie werden am Menschen erprobt.

Was kostet es, einen solchen Impf­stoff zu entwickeln? Das hängt davon ab, wen man fragt. Schätzungen reichen von einigen Millionen bis zu mehreren Milliarden. Eine der führenden Institutionen der Impfmittel­forschung, die Coalition for Epidemic Preparedness Innovation (CEPI), geht von mindestens 2,8 Milliarden Euro aus. Investitionen in dieser Grössen­ordnung sind für eine einzelne Firma kaum zu stemmen, zumal die Erfolgs­aussichten der einzelnen Projekte sich im Vorhinein kaum abschätzen lassen.

Staaten springen bei der Finanzierung ein

In vielen europäischen Ländern unterstützen deshalb öffentliche Stellen die Unternehmen und Forschungs­einrichtungen. Mit wie viel Geld, das sei meist schwer nachzuvollziehen, sagt die Koordinatorin der Europäischen Allianz für verantwortungs­volle Forschung und Entwicklung und bezahlbare Medikamente, Viviana Galli. «Niemand ausser den Firmen selbst weiss wirklich, wie viel Förder­mittel diese erhalten. Denn die Gelder werden nicht einheitlich erfasst.» Staaten müssten mit den Firmen quasi blind verhandeln.

Für diese Recherche wurden Anfragen an alle EU-Staaten sowie Norwegen und die Schweiz verschickt. Fast die Hälfte der Staaten wollte die Frage, wie viel Geld sie für Covid-19-Impfstoff­forschung bereitstellen, nicht beantworten.

Auch der Stab von Kommissions­präsidentin Ursula von der Leyen kann nicht genau benennen, wie viel der bereit­gestellten Mittel in die Serums­entwicklung gehen soll. Während ihrer Covid-19-Spenden-Show kündigte von der Leyen selbst 1,4 Milliarden Euro EU-Mittel an. Doch wofür die genau ausgegeben werden sollen, ist unklar. Immerhin kann ihr Stab mitteilen: Von den eingeworbenen 7,4 Milliarden Euro sollen 4 Milliarden Euro für die Suche nach und die Produktion von Impf­stoffen gezahlt werden.

Die Schweiz hat angekündigt, 400 Millionen Franken für inter­nationale Bemühungen zur Bekämpfung der Pandemie und ihrer Folgen bereitzustellen. Der grösste Teil des Geldes wird für humanitäre Hilfe ausgegeben – das Internationale Rote Kreuz erhält ein umfangreiches Darlehen. 70 Millionen Franken werden für die Forschung und Entwicklung von Diagnostika, Behandlungen und Impf­stoffen für Covid-19 bereitgestellt. Die Gelder gehen an inter­nationale Organisationen wie CEPI, an die in Genf ansässige Global Alliance for Vaccines and Immunisation (Gavi) und an die Stiftungen Wellcome Trust und die Foundation for Innovative New Diagnostics.

Wie schnell Staaten dieser Tage die Geld­koffer bereit­stellen, zeigt die Geschichte des Tübinger Impfstoff­entwicklers CureVac. Die deutsche Zeitung «Welt» hatte Mitte März berichtet, die US-Regierung wolle CureVac kaufen, dessen Mitarbeitende damals bereits seit Wochen zu einem Covid-19-Impfstoff forschten. Die Zeitung kolportierte ein Angebot von 1 Milliarde Dollar. US-Botschafter Richard Grenell und CureVac dementierten zwar, doch in Berlin und Brüssel wurden die Politiker nervös. Noch am Abend verkündete Wirtschafts­minister Peter Altmaier: «Deutschland steht nicht zum Verkauf.»

Schon am folgenden Tag teilte die EU-Kommission mit, sie werde CureVac ein Darlehen der Europäischen Investitionsbank (EIB) über 80 Millionen Euro garantieren. Viele der Finanz­experten der Bank erfuhren erst aus der Presse von dem angeblich schon bewilligten Kredit. Noch Mitte April – einen Monat nachdem die Kommission diesen bereits als Fakt verkauft hatte – sagte eine Sprecherin der Bank: «Bisher hat CureVac keinen Kredit erhalten.» Eine Person, die mit der Angelegen­heit vertraut ist, sagt, EU-Politiker hätten «hände­ringend nach guten Nachrichten gesucht». Ende April teilte die EIB schliesslich mit, dass ein 75-Millionen-Euro-Kredit an CureVac bewilligt worden sei.

Das Geld fliesst ohne besondere Bedingungen

Neben der Europäischen Investitions­bank gibt es drei weitere Kanäle, über die in Europa öffentliches Geld in die Impfstoff­forschung fliesst: via das EU-Forschungs­programm Horizon 2020, über das Institut CEPI sowie durch Direkt­zahlungen der Staaten.

Nichtregierungs­organisationen fordern, dass die öffentlichen Förder­gelder, die an Forschungs­projekte und Pharma­unternehmen gehen, an Bedingungen geknüpft werden. So verlangt etwa die Organisation Ärzte ohne Grenzen: «Wenn Arzneimittel­konzerne von unseren Steuern finanzierte Forschung nutzen, dann sollten wir als Öffentlichkeit ein Mitsprache­recht haben, um sicher­zustellen, dass diese Medikamente erschwinglich und zugänglich sind für alle, die darauf angewiesen sind.»

Zugang zu einem Impfstoff zu gewähr­leisten, das bedeutet: ihn erstens in genügender Menge zu produzieren und ihn zweitens zu einem bezahlbaren Preis anzubieten. Wenn ein Unternehmen das alleine nicht schafft, wäre das Teilen von Wissen und Patenten eine Lösung. Ellen ’t Hoen, eine niederländische Medizin­aktivistin und Expertin für geistiges Eigentum, glaubt, dass das nötig sein wird: Das Know-how über einen Impfstoff werde freigegeben werden müssen. «Erfahrungen mit früheren Pandemien zeigen, dass es ohne entschlossene Schritte keinen universellen Zugang zu einem Serum geben wird.»

Wie viel Impfstoff produziert wird und wer diesen verabreicht bekommt, könnte über Tausende Leben entscheiden. Doch bisher knüpfen Regierungen und EU-Institutionen kaum Bedingungen an ihre massiven Finanzhilfen.

Die Europäische Investitions­bank stellt etwa generell keine Bedingungen an geistiges Eigentum oder Zugang zu Medikamenten, die mit Kredit­geldern entwickelt werden, wie eine Sprecherin sagt. Daran ändert auch die Corona-Krise nichts. Ähnlich sieht es beim Forschungs­programm der EU aus, Horizon 2020. Dessen Budget für Covid-19-Projekte stockte die EU vor wenigen Tagen von 325 Millionen Euro auf 1 Milliarde Euro auf. Firmen, die über das Programm gefördert werden, müssen zwar die Daten ihrer Forschungs­projekte teilen, doch Eigentums­rechte an Innovationen, die mit Steuer­geldern bezahlt werden, müssen sie nicht abtreten. Die EU stellt auch keine Bedingungen über den Zugang zu einem möglichen Impfstoff.

Auch die Schweiz verknüpft ihre inter­nationalen Spenden nicht an derartige Bedingungen. Bei der inländischen Förderung wird, ähnlich wie bei Horizon 2020, immerhin auf einen Wissens­transfer geachtet. Der Schweizerische National­fonds (SNF) vergibt in einer Sonderausschreibung 10 Millionen Franken zur Erforschung von Coronaviren. Diese Projekte sollen die spätere industrielle Entwicklung von Wirk­stoffen anstossen. Dabei wird seit 2020 verlangt, dass Projekte sämtliche Resultate wie auch alle Forschungs­daten unmittelbar nach Abschluss öffentlich zugänglich machen, wie aus einer Stellung­nahme des Wirtschafts- und des Innen­departements hervorgeht.

Um weitergehenden Forderungen zuvor­zukommen, setzt die Industrie dagegen auf Selbst­verpflichtungen. So kündigte etwa der Forschungschef des amerikanischen Pharmakonzerns Johnson & Johnson an, sein Konzern werde 1 Milliarde Dosen eines Impfstoffs zum Selbst­kosten­preis anbieten. Ob es dazu kommt, ist unklar. 2018 hatte Johnson & Johnson bereits einmal angekündigt, ein Tuberkulose-Medikament zu einem «special-effort price» anzubieten, um die Krankheit zu besiegen. Forscher der Universität Liverpool kamen in einer Analyse aber später zum Schluss, dass ein Selbst­kosten­preis nur ein Drittel dessen betragen hätte, was der Pharma­konzern als Listen­preis angab.

Das Gerangel der Nationen

Selbst wenn ein Impfstoff bezahlbar wäre, dürfte es zunächst zu wenige Dosen geben, um den Bedarf zu decken. Diesen schätzen Analystinnen beim Corona­virus auf 20 Milliarden Einheiten. «Es wird nicht genug Impfstoff geben, um die Nachfrage aus allen Ländern zu decken», sagt etwa der britische Virologe Mark Jit. Er macht sich Sorgen, dass gerade die Menschen nicht ans Serum kommen werden, die es am dringendsten benötigen.

Bei der letzten Pandemie, der Schweine­grippe von 2009, passierte genau das. Reiche Staaten bestellten Massen an Impfstoffdosen. Für ärmere Staaten blieb damals kaum etwas übrig. Und auch während der Covid-19-Krise wurde bereits mehrfach sichtbar, wie eigensinnig Staaten um knappe Güter konkurrieren. Die deutsche Bundesregierung erliess etwa prompt einen Exportstopp, als Schutz­anzüge und Atem­masken knapp zu werden drohten.

Die Impfstoff­verteilung werde ein Stress­test für das politische System, sagt James Love, Gründer der Nichtregierungs­organisation Knowledge Ecology International, der sich seit Jahr­zehnten für Zugang zu Medikamenten einsetzt. «Wenn Sie der Präsident eines Landes sind und die Chance haben, in Ihrem Staat mehr oder weniger Impf­stoffe zu bekommen, was würden Sie tun?» Repräsentanten seien letztlich immer ihren Wählern verpflichtet. «Und die werden nicht nett zu Ihnen sein, wenn Sie die Impf­stoffe ins Ausland weggeben – und dann die Menschen zu sterben anfangen.»

Es gibt bereits erste Anzeichen, dass es so kommen wird. Ein viel­versprechender Impf­stoff gegen Covid-19 wird zurzeit an der Universität von Oxford entwickelt. Sollte der Wirkstoff auf den Markt kommen, müssten die Briten die Ersten sein, die ihn erhalten, sagte der britische Gesundheitsminister Matt Hancock.

Dass Staaten zur Durchsetzung ihrer Interessen gerne auch den freien Markt ausschalten, merkt zurzeit auch die Schweiz. Anfang Mai hatte der Schweizer Pharmazulieferer Lonza eine Partnerschaft zur Produktion von Impfstoffen angekündigt: Zusammen mit der US-Biotech-Firma Moderna werde man an den Produktionsstandorten in Visp (VS) und in den Vereinigten Staaten bis zu 1 Milliarde Dosen des Corona-Impfstoffs mRNA-1273 herstellen. Lonza liefert dabei den Wirkstoff, die wichtigste Zutat für das Präparat.

Die Produktion soll bereits im Juli beginnen. Möglich wird dies dank eines Zuschusses von fast 500 Millionen Dollar, die Moderna von den Behörden in den Vereinigten Staaten erhält. Wie die «SonntagsZeitung» berichtet, sollen sich die USA damit auch Privilegien gesichert haben: Das Lonza-Werk in Visp soll zunächst nur Impfstoffe für die Vereinigten Staaten herstellen. Der Deal ist Teil einer Operation namens «Warp Speed», mit der die Trump-Administration bis Ende Jahr einen Covid-19-Impfstoff hervorbringen will.

Über einen ähnlichen Deal hatte vergangene Woche bereits der Chef des französischen Pharmaunternehmens Sanofi gesprochen. Weil sie bei der Finanzierung mithelfen würden, hätten die Amerikaner dereinst Vorrang beim Bezug eines Impfstoffes. Die Aussage löste in Frankreich grosse Empörung aus, Präsident Emmanuel Macron persönlich sah sich zu einer Klarstellung gezwungen, dass dies für Sanofi nicht infrage komme.

Wie Lonza-Chef Albert Baehny sagt, ist die Verteilfrage noch nicht definitiv geklärt. Die Entscheidung, welches Land beliefert werde, liege bei Moderna. Die Verwirrung scheint gross. Auf die Frage, ob es auch mit dem Bund oder der WHO ein Abkommen gäbe, antwortet Lonza-Chef Baehny im Tamedia-Interview: «Im Moment sage ich nichts. Sie wollen etwas von mir hören, was ich nicht sagen kann, nicht einmal darf. Ich weiss es nicht.»

Im Impfstoff-Powerplay der Nationen bleibt der Schweiz nichts anderes übrig, als auf gute Beziehungen zu setzen. Und darauf zu hoffen, dass die kolportierten Deals zwischen den USA und den Pharmafirmen genug Raum offen lassen, damit auch andere Länder zeitnah beliefert werden können. Das Innen- und das Wirtschaftsdepartement sollen diesbezüglich mit den Impfstoffherstellern Verhandlungen aufnehmen.

Das BAG sagt auf Anfrage, man habe keine Kenntnisse über einen exklusiven Liefervertrag an die USA. Die Partner­schaft zwischen Moderna und Lonza sei aber vorteilhaft: «Sie erlaubt eine Produktion in den USA, Europa und Asien und dürfte sich daher positiv auf die Versorgung der Schweiz und Europas auswirken.» Generell stehe der Bund mit Unter­nehmen im In- und Ausland in Kontakt. «Da heute noch nicht mit Sicherheit gesagt werden kann, wo ein erfolg­reicher Impfstoff gefunden wird, erhört ein diversifiziertes Vorgehen die Chancen auf einen schnellen und sicheren Zugang.» Der Bund setze sich für eine faire Verteilung eines Impfstoffes unter den Ländern ein.

Ein Mittel der Verzweiflung

Verhindert eine Regierung – zum Beispiel mit einem Ausfuhr­verbot –, dass ein Konzern Covid-19-Impfstoffe exportiert, und lizenziert dieser Konzern sein Patent auch nicht an Hersteller in anderen Staaten, dann bleibt diesen Staaten eine letzte Option: Zwangs­lizenzen. Damit können sie eine Dritt­firma ermächtigen, einen Wirkstoff herzustellen. Gegen den Willen des Patent­inhabers.

Zwangslizenzen seien «ein Damokles­schwert, ein zusätzliches Droh­mittel, um Patent­inhaber dazu zu bringen, eine Lizenz zu erteilen», sagt der Münchner Rechts­professor Ansgar Ohly, der seit Jahren zu diesem Thema forscht. Den Mechanismus gibt es fast überall in der EU: Ein Unternehmen, das keine Lizenz erhalten hat, kann – sofern ein öffentliches Interesse besteht – darauf klagen, eine Zwangs­lizenz zu erhalten. In der Schweiz entscheidet darüber das Bundes­patent­gericht. Klagt eine Firma erfolg­reich eine Zwangs­lizenz ein, kann sie den Impfstoff produzieren – theoretisch.

Denn neben dem reinen Rezept für ein Serum braucht es auch Wissen um die korrekte Herstellung. Zwangs­lizenzen für Impf­stoffe seien daher kaum je eine Lösung, schreibt die Bundes­verwaltung auf Anfrage. «Für deren Herstellung sind besonderes technologisches Know-how und eine komplexe Infra­struktur nötig.» Auch die Patent­expertin Ellen ’t Hoen hat Zweifel an der Wirksamkeit dieser Massnahme. «Ein Technologie­transfer kann nicht durch eine Zwangs­lizenz erpresst werden», sagt sie. «Lassen Sie uns hoffen, dass die Welt nicht auf dieses Niveau des Nationalismus abfällt.»

Doch ein solcher Nationalismus deutet sich bereits an. Als die WHO Ende April ein «ACT Accelerator» genanntes Programm startete, bei dem Staaten und Nicht­regierungs­organisationen sich verpflichteten, gleich­berechtigten Zugang zu einem Covid-19-Impf­stoff sowie zu Wissen und Technologie, die zu einem solchen führen könnte, zu garantieren, fehlten nebst Russland und Indien auch China und die USA – und damit die zwei Länder, die mehrere viel­versprechende Impfstoff­projekte vorantreiben. Ausserdem will die Regierung von Donald Trump vorerst alle Zahlungen an die WHO einstellen.

Wenn die staatliche Ordnung zerfällt, springen Private ein

Während die Staatengemeinschaft an Einfluss verliert, gewinnen private Akteure an Bedeutung. Grösster Unterstützer der WHO ist, abgesehen von den Vereinigten Staaten, die Bill and Melinda Gates Foundation.

Deren Gründer Bill Gates, der mit dem Software­konzern Microsoft zu einem grossen Vermögen kam, engagiert sich schon seit Jahren für einen besseren Zugang zu Impfungen in Entwicklungs­ländern. Die Stiftung Global Alliance for Vaccines and Immunisation wurde im Jahr 2000 mit seiner Unterstützung ins Leben gerufen. Sie zählt nebst privaten Gönnern auch Länder wie Grossbritannien, Norwegen oder die Schweiz zu ihren Unterstützern.

Eine weitere öffentlich-private Partner­schaft, die bei der Koordination der weltweiten Impf­bemühungen eine Rolle spielt, ist die Coalition for Epidemic Preparedness Innovation (CEPI). Ihr Haupt­sitz befindet sich mitten in Oslo in einem unscheinbaren Beton­bau, den sie mit einem Fahrrad­laden teilt. CEPI wurde 2017 als Reaktion auf die Ebola-Epidemie gegründet. Mit idealistischem Ziel: Nie wieder sollte eine zögerliche Impfstoff­entwicklung dazu führen, dass Tausende Menschen an einem Virus sterben. Finanziert wird die Organisation von Staaten wie Japan, Norwegen oder Deutschland und durch Stiftungen wie jene von Bill und Melinda Gates. Ihr Budget beträgt mehrere Milliarden Euro, Tendenz steigend: CEPI erhält einen Teil der an der EU-Spenden­show gesammelten Gelder, um die Impfstoff­forschung zu koordinieren und zu finanzieren.

Anfangs entstand die Organisation auch unter enthusiastischer Beteiligung von Ärzte ohne Grenzen. Sie half mit, ein ambitioniertes Dokument zu erstellen: die «Equitable Access Policy», ein Plan, der Firmen dazu verpflichten will, möglichst vielen Menschen Zugang zu künftigen Impf­stoffen zu geben. Sollte sich ein Konzern dagegen sträuben, könnte CEPI dessen Eigentums­rechte, Know-how und Geschäfts­geheimnisse nutzen.

Das hätte auch in der Covid-19-Krise helfen können. Doch es kam anders. Laut CEPI-Vorstand Richard Hatchett waren es die Pharmakonzerne, welche die Bedingungen als nicht pragmatisch befanden. In deren Auffassung würden sie nicht «die Geschäfts­realitäten widerspiegeln, mit denen Impfstoff­entwickler konfrontiert sind», erinnerte sich Hatchett unlängst im Fach­journal «Vaccine». Die Konzerne störte, dass CEPI einen Preis für künftige Impf­stoffe festlegen könne. Die Unstimmigkeiten veranlassten laut Hatchett schliesslich «mehrere fähige Impfstoff­hersteller, die nachweislich Impf­stoffe zur Zulassung gebracht haben, zu erklären, dass sie nicht mit CEPI im Rahmen der Bestimmungen der Richt­linie zusammen­arbeiten können».

Vor gut einem Jahr stellte CEPI eine neue «Access Policy» vor. Statt 13 Seiten hatte diese noch 3. Wesentliche Punkte fehlten. Die damalige Präsidentin von Ärzte ohne Grenzen, Joanne Liu, prangerte die Änderungen an. Die neue Policy verrate die Interessen aller, die in CEPI investiert haben, «weil sie den tödlichen Status quo ändern wollten». Auf Anfrage entgegnet die Organisation schriftlich: In den Verträgen zwischen CEPI und den Pharma­konzernen würden sich Bedingungen für einen fairen Zugang wiederfinden. Das Problem daran: Die Verträge sind nicht öffentlich – somit ist keine Transparenz gegeben und die Aussagen sind nicht überprüfbar.

Immerhin sieht Ancella Santos Quintano, Gesundheits­expertin der europäischen Verbraucher­schutz­organisation BEUC, die Organisation inzwischen wieder auf gutem Weg. «In der Aufforderung des CEPI zur Einreichung von Vorschlägen für Covid-19-Impfstoffe wird das Kriterium des gerechten Zugangs erwähnt. Das ist gut.» Trotzdem bleiben die Ärzte ohne Grenzen skeptisch. Offenbar scheue man sich, gegenüber der Pharma­industrie zu aggressiv aufzutreten, weil man diese unbedingt am Tisch haben wolle.

Mit der Entwicklung ist es noch nicht getan

Das Coronavirus betrifft Menschen weltweit. Alle hoffen auf einen Impf­stoff: Grosseltern, die darauf warten, ihre Enkel wiederzusehen, Arbeiterinnen, die zwischen der Angst vor dem Virus und einem leeren Kühl­schrank wählen müssen – und auch Madonna in ihrer Bade­wanne. Wer den ersten Impf­stoff auf den Markt bringt, wird sich als grosser Retter feiern lassen können. Die Milliarden­subventionen, welche die öffentliche Hand in den nächsten Wochen und Monaten der Industrie zukommen lässt, werden begleitet von grossen Worten. Solidarisch werde man sein und einen Impf­stoff mit der ganzen Welt teilen, sagt Ursula von der Leyen.

Doch der wirkliche Test folgt erst noch – wenn der Impf­stoff da ist, aber nicht genug davon.