Wie stabil sind Demokratien?

Die perfekte Staatsform gibt es nicht – aber die Demokratie ist die am wenigsten schlechte: Sie ermöglicht, Entscheidungen einvernehmlich zu treffen. Sie garantiert individuelle Freiheit, Selbst­bestimmung und Mitsprache. Demokratien führen weniger Kriege, und die Bevölkerung ist wohlhabender, als das bei Nicht-Demokratien der Fall ist. Dass viele Menschen im Kampf für Demokratie immer wieder grosse persönliche Risiken eingehen, zeigt, wie attraktiv dieses Ideal nach wie vor ist.

Dennoch stehen Demokratien heute weltweit unter Druck. Viele Bürgerinnen und Bürger sind unzufrieden mit ihren Regierungen und mit der Politik im Allgemeinen. Das Misstrauen gegenüber den etablierten Parteien und Eliten hat zugenommen. In mehreren Ländern sind demokratische Errungenschaften rückgängig gemacht worden. Und selbst in einigen der ältesten Demokratien der Welt sind Personen an die Macht gekommen, welche die Grund­prinzipien der liberalen Demokratie offen infrage stellen. Befindet sich die Demokratie heute in der Krise?

Aufgrund der gängigen, minimalistischen Definition kann ein Land als Demokratie bezeichnet werden, wenn das allgemeine Stimm- und Wahlrecht gilt und regelmässig Wahlen mit offenem Wettbewerb zur Besetzung der wichtigsten Regierungs­ämter abgehalten werden. Gemessen an diesen beiden Kriterien stellt sich die weltweite Entwicklung der Demokratie als wellenartiger Prozess dar.

Die erste Welle begann mit der Amerikanischen und der Französischen Revolution, schwoll mit den europäischen Revolutionen von 1830 und 1848 weiter an und erreichte ihren Höhepunkt nach dem Ersten Weltkrieg. In der Zwischen­kriegszeit brachen viele junge Demokratien wieder zusammen, als Folge von Militär­coups oder faschistischen Regimes.

Die zweite Welle begann 1945, als die westlichen Sieger­mächte des Zweiten Weltkriegs die Demokratie in den Ländern ihrer Einfluss­sphäre einführten. Auch in Latein­amerika und in den neu entstandenen Staaten Afrikas wurden demokratische Verfassungen verabschiedet. Oftmals konnte sich die demokratische Ordnung dort aber nicht festigen, und auch in Europa kam es zu Staats­streichen.

Die dritte und bisher umfangreichste Demokratisierungs­welle begann in den 1970er-Jahren mit dem Ende der Militär­diktaturen in Südeuropa (Portugal, Griechenland, Spanien) und erreichte nach dem Zusammen­bruch der kommunistischen Regimes in Mittel- und Osteuropa ihren Höhepunkt. Seit den 2000er-Jahren übersteigt die Anzahl Demokratien weltweit erstmals diejenige von Nicht-Demokratien. Heute können etwa 60 Prozent aller Staaten weltweit als Demokratie bezeichnet werden.

Optimistinnen und Pessimistinnen

Seit rund zehn Jahren ist die Zahl der Demokratien jedoch nicht weiter gestiegen. Wie ist diese Stagnation zu beurteilen? Optimisten geben zu bedenken, dass die weltweite Anzahl der Demokratien weitgehend stabil geblieben ist. Rückfälle in die Autokratie seien Einzel­ereignisse und beträfen vor allem Staaten, die erst kurz zuvor demokratisiert worden sind: Die demokratische Ordnung ist in diesen Fällen immer instabil und potenziell gefährdet. Ausserdem sei es nicht verwunderlich, dass die Demokratisierung irgendwann ins Stocken geraten musste.

Weil die Anzahl Demokratien heute weltweit so hoch ist wie noch nie zuvor in der Geschichte, finden sich unter den Nicht-Demokratien viele stabile Autokratien, die gegenüber Demokratisierungs­bestrebungen besonders resistent sind: die sozialistischen Einparteien­staaten wie die Volks­republik China, Nordkorea, Laos, Vietnam oder Kuba, die arabischen Golf­monarchien sowie die postkommunistischen Diktaturen Zentral­asiens. Eine Demokratisierung ist in diesen Staaten in absehbarer Zeit nicht zu erwarten. Die Phase der Stagnation, so die optimistische Sichtweise, sei eher ein Zeichen für die Widerstands­kraft demokratischer Ordnungen – besonders wenn man bedenke, dass sie zusammen­fällt mit einer weltweiten wirtschaftlichen Rezession im Nachgang zur Finanz­krise von 2008.

Pessimisten sehen in dieser Stagnation jedoch Hinweise für einen bevor­stehenden oder bereits beginnenden Niedergang der Demokratie – eine eigentliche «demokratische Rezession». Sie machen drei Entwicklungen geltend:

1. Erstens ist in den stabilen Nicht-Demokratien eine Vertiefung des Autoritarismus zu beobachten – besonders evident zum Beispiel in der Volks­republik China.

2. Zweitens findet weltweit eine Erosion von demokratischen Prinzipien statt. Besonders betroffen sind liberale Prinzipien der Demokratie wie die Rechts­staatlichkeit und die Gewähr­leistung politischer Rechte und bürgerlicher Freiheiten, die die Bürgerinnen und Bürger vor der «Tyrannei der Mehrheit» schützen.

3. Drittens, und dies ist besonders besorgnis­erregend, sind auch in den etablierten Demokratien des Westens die Institutionen unter Druck gekommen. Politische Polarisierung beeinträchtigt nicht nur die Stabilität demokratischer Regierungen, sondern auch ihre Fähigkeit, öffentliche Probleme anzugehen und wirksam zu lösen. Demokratie­feindliche Äusserungen von Regierungs­vertretern in den USA, in Italien, in Ungarn oder Polen säen Zweifel. Das Selbst­vertrauen der Bürgerinnen und Bürger leidet, der Glaube an die Demokratie als geeignete Regierungs­form schwindet.

Im Unterschied zum autokratischen Backlash der 1960er-Jahre ist der Niedergang der Demokratie heute allerdings schwieriger zu erkennen, da es sich um einen schleichenden Prozess handelt. Früher machten häufig Staats­streiche oder gefälschte Wahlen der Demokratie den Garaus. Heute wurzelt der Anfang vom Ende einer demokratischen Ordnung in anderen Vorgängen: vorsorgliche Staats­streiche mit anschliessender Einrichtung einer Fassaden­demokratie (wie in Thailand), faktische Ausdehnung der Regierungs­gewalt (wie in Russland oder der Türkei), Wahl­beeinflussung durch Regierungs­parteien (wie etwa in Peru in den 2000er-Jahren).

Fokus Europa

Der Niedergang von Demokratien erscheint heute als langsamer, sich über viele Jahre hinziehender Prozess von kleinen Rückschritten, die in der Summe irgendwann zu einem Zusammen­bruch und zum Ende der demokratischen Ordnung führen können. Um diese Entwicklung zu erkennen, braucht es ein Mess­instrument, das bereits kleine Veränderungen der Demokratie­qualität im Zeit­vergleich sichtbar macht. Auf der Grundlage von rund 100 jährlich aktualisierten Indikatoren misst das am Zentrum für Demokratie Aarau (ZDA) entwickelte Demokratiebarometer seit 1990 den Zustand und die Entwicklung der Qualität der heutigen Demokratien weltweit.

Beschränken wir uns einmal auf die für uns nächst­liegenden Vergleichs­länder, also auf Europa. Die Auswertungen dieser Daten legen den Schluss nahe, dass in Europa insgesamt kein genereller Qualitäts­verfall der Demokratie festzustellen ist. Bei näherer Betrachtung zeigen sich jedoch deutliche Unterschiede zwischen einzelnen Ländern. Während in den meisten die Demokratie­qualität stabil geblieben ist oder sogar zugenommen hat, war in sechs der insgesamt dreissig im Demokratie­barometer abgedeckten europäischen Staaten ein deutlicher Rückgang zu verzeichnen.

Am stärksten zurückgegangen ist die Demokratie­qualität in Griechenland – vor allem wegen der Wirtschafts- und Schulden­krise seit den 2000er-Jahren.

Viele einschneidende Massnahmen zur Sanierung der öffentlichen Finanzen beschlossen die griechischen Regierungen per Notdekret, unter Umgehung oder Einschränkung des parlamentarischen Mitsprache­rechts. Neuwahlen in aufgeheizter Stimmung brachten keine klaren Mehrheiten hervor und führten zu politischer Instabilität in Parlament und Regierung. Fortgesetzte Haushalts­kürzungen schränkten nicht nur die Handlungs­fähigkeit von Staat und Regierung ein, sondern lösten soziale Proteste aus und schwächten das Vertrauen in die Regierung.

In Frankreich ist ebenfalls eine deutliche Abnahme der Demokratie­qualität zu verzeichnen. Diese Entwicklung wurzelt einerseits in einer geringen und seit Mitte der 1990er-Jahre sogar noch abnehmenden Handlungs­fähigkeit der Regierung.

Aufgrund häufiger Minister­wechsel ist die Instabilität der Kabinette hoch. Streiks oder soziale Proteste gegen die Regierung sind zahlreich und werden oftmals von gewalt­tätigen Ausschreitungen begleitet. Aber auch die demokratischen Freiheiten sind in Frankreich zurück­gegangen: etwa aufgrund einer Schmälerung der Religions­freiheit sowie der zunehmenden Polizei­gewalt. Schliesslich wurde die Demokratie­qualität auch durch die Häufung islamistischer Terror­anschläge ab 2012 beeinträchtigt. Sie hatten politische und gesetz­geberische Reaktionen zur Folge (zum Beispiel die Verhängung des Ausnahme­zustands und die Verabschiedung neuer Antiterror­gesetze), die auf eine weitere Beschränkung der Freiheits­rechte hinausliefen.

Auch in Italien ist seit der Jahrtausend­wende die Demokratie­qualität gesunken, vor allem wegen der Beeinträchtigungen der Rechts­staatlichkeit durch verschiedene Regierungen unter Silvio Berlusconi.

Ab 2004 wurde zudem die Presse­freiheit beschnitten: Nicht nur nahm die Regierung zunehmend Einfluss auf die öffentlichen Fernseh­sender, sondern sie machte auch Druck auf unabhängige Medien, um kritische Bericht­erstattung zu unterbinden. Die individuellen Freiheiten erfuhren ebenfalls Einschränkungen; etwa durch neue Antiterror­gesetze im Jahr 2005, aber auch im Rahmen von Auseinander­setzungen über die Religions­freiheit. Dazu kommt die in Italien notorische Instabilität der Regierungen, die deren Handlungs­fähigkeit einschränkte. Zu guter Letzt sind verschiedene Reformen des Wahl­systems zu erwähnen, die nicht nur die Verzerrung des Wähler­willens in den repräsentativen Institutionen verstärkten, sondern auch starke Schwankungen der Wahl­beteiligung zur Folge hatten.

In Spanien ist seit der Jahrtausend­wende ein leichter Rückgang der Demokratie­qualität zu verzeichnen. Dieser ist auf mehrere, voneinander unabhängige Faktoren zurückzuführen.

Zunächst wirkten sich die ab 2001 intensivierten Massnahmen der Zentral­regierung gegen den baskischen Separatismus negativ auf die individuellen Freiheits­rechte aus. Am gravierendsten waren aber die Konsequenzen der Wirtschafts- und Währungs­krise von 2008 bis 2014. Die Austeritäts­politik schränkte nicht nur die finanzielle Handlungs­fähigkeit der Regierung ein, sondern löste grosse und dauerhafte soziale Proteste aus, die 2011 ihren Höhepunkt erreichten. Zur gleichen Zeit heizte eine vom Verfassungs­gericht beschlossene Relativierung des Autonomie­statuts von Katalonien den dortigen Separatismus an, begleitet von umfangreichen Strassen­protesten in katalanischen Städten.

Bemerkenswert ist der Fall von Ungarn. Nach dem Ende des Kommunismus zu Beginn der 1990er-Jahre stieg dort die Demokratie­qualität stark an, bevor sie seit der Jahrtausend­wende wieder zu sinken begann und heute sogar unter das Anfangs­niveau zu liegen kommt.

Zurückzuführen ist dies zunächst auf die Schwächung des Rechtsstaats durch verschiedene ungarische Regierungen. Auch die individuellen Freiheiten wurden beschnitten, besonders jene von Minderheiten wie Roma, Migranten und Asyl­suchenden. Ausserdem kam es seit der zweiten Regierung von Minister­präsident Viktor Orbán zu drastischen Einschränkungen der Presse­freiheit, und die 2011 erfolgte Reform des Wahl­systems führte zu einer Benachteiligung der Oppositions­parteien.

In Polen ist die Verschlechterung der Demokratie­qualität in erster Linie auf die Einschränkungen der Rechts­staatlichkeit zurückzuführen, die in der mangelnden Unabhängigkeit der Judikative und der grossen Ineffizienz vieler Gerichte wurzeln. Auch erfuhr die Unabhängigkeit der Presse Einschränkungen aufgrund einer fortschreitenden Medien­konzentration.

Der Blick auf diese sechs Länder zeigt zwar, dass demokratische Rückschritte jeweils einer eigenen Dynamik folgen und aus einer Kombination verschiedener Faktoren resultieren, die für jedes Land spezifisch ist. Es werden aber auch drei Muster sichtbar:

1. Zunächst bestätigt sich die alte Erkenntnis, dass die Wirtschafts­lage für die Demokratie von grosser Bedeutung ist. Rezessionen setzen die öffentlichen Finanzen unter Druck und schränken die Handlungs­fähigkeit gewählter Regierungen ein. Dies kann zu sozialen Konflikten führen und Protest­bewegungen hervorbringen, die durch die etablierten Institutionen nicht mehr kanalisiert werden können, worauf diese dann von den politischen Akteuren umgangen werden – wie in Griechenland oder Spanien.

2. Zweitens zeigt sich das Spannungs­verhältnis zwischen Sicherheit und Freiheit. Die Verschärfung der Antiterror­gesetzgebung führte in vielen Ländern zu einer Einschränkung der individuellen Freiheiten. Besonders drastisch geschah das in Frankreich nach der Häufung terroristischer Akte.

3. Schliesslich führten in einigen Ländern Europas gewählte Politiker einen demokratischen Rückschritt willentlich herbei. Konkret legen die Entwicklungen in Italien, Ungarn und Polen nahe, dass der Aufschwung des Populismus die Demokratie gefährden kann. In der Tat hat die illiberale Agenda, welche von den dortigen Populisten in der Regierung verfolgt wurde, bereits zu einer messbaren Reduktion der Demokratie­qualität geführt. Besonders betroffen sind die liberalen Prinzipien, zu denen nicht nur die Gewalten­teilung und die Institutionen des Rechts­staats gehören, sondern auch die Menschen­rechte, der Minderheiten­schutz sowie Transparenz­regeln und Presse­freiheit. Dennoch führt der Einzug von Populisten in die Regierung nicht automatisch zu demokratischen Einbussen: In der Schweiz sind solche Tendenzen jedenfalls bisher nicht zu beobachten, und dies, obwohl mit der SVP eine populistische Partei schon lange an der Regierung beteiligt ist.

Die Kunst demokratischen Regierens

Demokratie als Regierungs­modell verlangt von den Regierenden einerseits, dass sie auf die Anliegen der Bürgerinnen und Bürger eingehen, ihre Forderungen aufnehmen und diese in konkreten politischen Programmen umsetzen. Andererseits müssen Regierungen aber auch wirksame Politik machen, um gesellschaftliche Probleme tatsächlich zu lösen. Dabei müssen sie Zwänge und Abhängigkeiten berücksichtigen, in die sie aufgrund ihrer Regierungs­verantwortung eingebunden sind. Zum Beispiel können Entscheidungen von Vorgänger­regierungen nicht einfach rückgängig gemacht werden, oder es muss Rücksicht auf Koalitions­partner genommen werden. Viele Probleme machen ausserdem nicht an den Landes­grenzen halt und erfordern eine Zusammen­arbeit mit anderen Regierungen oder internationalen Organisationen.

Zwischen Bürgernähe und Regierungs­verantwortung besteht somit ein Spannungs­feld. Politische Akteure in Demokratien sind nur dann dauerhaft erfolgreich, wenn sie den beiden Anforderungen von Bürgernähe und Regierungs­verantwortung gleichzeitig gerecht werden oder sie zumindest in ein Gleich­gewicht bringen können. Für die Beständigkeit der Demokratie ist es schliesslich wichtig, dass sich die politischen Akteure um ausgewogene, moderate Lösungen bemühen, die zwischen diesen beiden Anforderungen vermitteln und dem Extremismus eine Absage erteilen.