Das Schweizer Rezept für direkte Demokratie

Wenn das Volk über Sachfragen bestimmt, führt das ins Chaos: Diese Idee ist in Deutschland und Frankreich weit verbreitet und scheint sich derzeit in Gross­britannien zu bewahrheiten. Der Brexit richtet ein heilloses Durcheinander an und bestärkt Skeptiker in der Ansicht, wonach der Parlamentarismus und die direkte Demokratie ein unvereinbares Paar seien.

Optimisten beurteilen ausgedehnte Volksrechte dagegen positiver: Wirke das Volk an Abstimmungen bei der Willens- und Meinungs­bildung mit, so führe dies zu einer breiter abgestützten Politik. Volksrechte und repräsentative Demokratie seien vereinbar, wenn auch nicht voraussetzungslos.

Wer hat recht: die Skeptiker oder die Optimisten?

Die Geschichte der Schweiz gibt darauf eine Antwort. Sie lehrt, dass die direkte Demokratie einen geeigneten politisch-institutionellen und politisch-kulturellen Rahmen braucht, um gut zu funktionieren. Diesen Rahmen bietet das angelsächsische Modell der Mehrheits­demokratie nicht. Wohl aber vermochte die Schweiz, über die Zeit mithilfe konsens­demokratischer Elemente einen solchen Rahmen auszubilden.

Direkte Demokratie in der Schweiz

Beginnen wir mit einem kurzen Crashkurs. Was ist direkte Demokratie?

Die einfachste Antwort lautet: Es ist eine ausgebaute Macht­teilung zwischen der Bürgerschaft und ihren Vertretern. In der Schweiz leisten dies auf Bundes­ebene drei Volksrechte:

• das Verfassungsreferendum, das automatisch zur Anwendung kommt, wenn die Bundes­verfassung partiell geändert wird;

• das Gesetzesreferendum, das zu einer Volks­abstimmung führt, wenn 50’000 Stimmberechtigte gegen eine Parlaments­entscheidung aufbegehren;

• die Verfassungsinitiative, die es 100’000 Stimmberechtigten erlaubt, selber Vorschläge für Teilrevisionen der Bundes­verfassung zu machen.

Wie wurden diese Volksrechte im Verlauf der Geschichte genutzt? Schauen wir uns zunächst einen Datensatz zu sämtlichen Volksabstimmungen an. Er gibt einerseits Aufschluss darüber, wie oft seit 1848 abgestimmt wurde, und andererseits darüber, wie oft das Volk dabei das Parlament überstimmt hat.

Die beiden Zeitreihen zeigen, dass die Anzahl der Volksabstimmungen im Lauf der Zeit stark zugenommen hat (oben) und dass dabei das Volk seltener auf Oppositionskurs geht (unten) – also bei Referenden weniger oft Nein zu den Behörden sagt und Initiativen öfter als in früheren Jahrzehnten ablehnt.

Besteht hier ein kausaler Zusammenhang? Meine Antwort ist: Nein, dahinter steckt ein doppeltes Paradoxon. Um das zu verstehen, müssen wir die Evolution des politischen Systems in der Schweiz seit 1848 analysieren.

Drei Phasen des Regierungssystems

Von der Gründung des Bundesstaats bis heute entwickelte sich die Schweiz von einer Mehrheits- zu einer Konsens­demokratie. In Ersterer ist die Macht­konzentration bei einer Partei das bestimmende Prinzip, damit diese regieren und zur Rechenschaft gezogen werden kann; in der Letzteren stehen Machtteilung unter den relevanten Kräften und Kontinuität im Vordergrund.

Konkret vollzog sich diese Entwicklung in drei Phasen:

1. Hegemonie: Von 1848 bis 1919 hatte die Schweiz eine Regierung, die hegemonial zusammengesetzt war. Der Freisinn respektive die FDP regierte (weitgehend) allein. Erst ab 1891 kooptierte man einen Vertreter der Katholisch-Konservativen in den Bundesrat, um die Opposition im Eisenbahnbau zu spalten.

2. Koalition: Von 1920 bis 1959 hatte die Schweiz eine Koalitions­regierung. Die zwischenzeitlich ausgebildeten Parteien bildeten den Bundesrat: zuerst die FDP mit der KVP, dann beide mit der BGB und schliesslich alle drei mit der SP. Letzteres war dem Zweiten Weltkrieg geschuldet und vorerst nicht von Dauer: Die bürgerliche Koalition unter Führung der FDP bildete während der zweiten Phase das Rückgrat des Bundesrats.

3. Allianz: Ab 1960 teilte sich eine breite Allianz die Regierungs­macht, proportional zu ihrer Parteistärke. Voraussetzung war ein Kompromiss zwischen Bürgerlichen und Sozial­demokraten: Diese mussten die Landes­verteidigung anerkennen, jene zu sozial­politischen Reformen stehen. Der Aufstieg der SVP führte zwischen­zeitlich zu Spannungen, doch diese lösten sich 2015 mit der Wahl von zwei SVP-Bundesräten in den Bundesrat wieder auf.

Die Nutzung der Volksrechte hing im Verlauf der Geschichte mit diesen drei Regierungs­formen zusammen. Um dies zu illustrieren, schauen wir nochmals den historischen Datensatz zur Anzahl und zur Oppositions­wirkung der Volksabstimmungen an – und legen die 3-Phasen-Einteilung darüber.

Je mehr die Schweiz also zur Konsens­demokratie wurde, desto weniger oft ging das Volk auf Oppositions­kurs zum Parlament. Das ergibt intuitiv Sinn.

Interessanterweise nahm im selben Zug auch die Zahl der Volks­abstimmungen zu. Das ist das erwähnte Paradoxon: Direkte Demokratie funktioniert in einer Konsens­demokratie besser. Doch diese fördert die Nutzung von Volksrechten als notwendiger Kontrolle der breit zusammen­gesetzten Regierung.

Die Gründe dafür erschliessen sich, wenn wir noch differenzierter auf die Statistiken eingehen – und darauf fokussieren, welche verschiedenen Typen von Volks­abstimmungen in den historischen Phasen zur Anwendung kamen.

1. Hegemoniale Regierung

Die erste Phase ist am kompliziertesten. 1848 gab es noch keine Parteien im heutigen Sinne. Es gab nur zwei gesellschaftliche Gruppen: die liberal gesinnte Mehrheit, die den Bundesstaat befürwortete, und die katholisch-konservative Minderheit, die in ihren Kantonen Obstruktion betrieb.

Am problematischsten war in dieser Gründungs­phase das von Anfang an existierende Verfassungs­referendum. In einer Volksabstimmung von 1866 wurden etwa acht von neun neuen Verfassungsartikeln abgelehnt. 1872 scheiterte auch die erste Totalrevision in der Volksabstimmung. Erst 1874 gelang die erste, per Volksabstimmung legitimierte Verfassungs­erneuerung.

Mit der Verfassungs­revision von 1874 wurde das Gesetzesreferendum eingeführt. Die daraufhin einsetzenden Volks­abstimmungen beschleunigten die Bildung von Parteien auf Bundes­ebene. Hinzu kam die Heraus­forderung durch die SP, einen Ableger der sozialistischen Internationalen. Weil die Mehrheit im Parlament jene im Volk oft nicht widerspiegelte, fielen in der Startphase deshalb mehr Gesetzes­vorlagen durch, als angenommen wurden.

Noch während der hegemonialen Ära sah sich die freisinnige Mehrheit im Parlament gezwungen, mit der Minderheit zu verhandeln. Ziel der Kompromisse sollte sein, ein Referendum gegen einen Parlaments­entscheid zu vermeiden. Tatsächlich gingen die Ablehnungen ab 1891 zurück, als die katholisch-konservative Opposition in den Bundesrat aufgenommen wurde.

Der Preis dafür war, dass man auch die Partialrevision der Bundesverfassung via Verfassungsinitiativen zugelassen hatte – also das Initiativ­recht, wie wir es heute kennen. Genau dieses Recht sollte schliesslich auch zum Ende der hegemonialen Regierungs­phase führen: 1918 nahm das Volk die von Konservativen und Linken lancierte Volksinitiative für die Proporzwahl des Nationalrats an. So brachten die vorgezogenen Nationalrats­wahlen von 1919 ein neues Parteien­system hervor: Nun traten nebst der FDP und der Katholischen Volkspartei (Vorgängerin der CVP) auch die Bauern-, Gewerbe- und Bürgerpartei (Vorgängerin der SVP) und die SP als Parteien auf.

Rückblickend führte das Nebeneinander einer Einparteien­regierung und des Ausbaus der Volksrechte in der ersten Phase zu erheblichen Erschütterungen. Die Volksrechte destabilisierten und veränderten das politische System.

2. Regierungsbildung als Koalition

Der Übergang zu einer Koalitions­regierung in der zweiten Phase veränderte die direkte Demokratie erneut. Die bürgerliche Regierung kanalisierte die Opposition zusehends auf linke und institutionell kaum verankerte Kräfte.

Ging es um Gesetzes­änderungen, so vermochte sich diese Opposition über fakultative Referenden weiterhin Gehör zu verschaffen – die Annahme­quote stieg zeitweilig auf historische Höchstwerte von über 75 Prozent (siehe oben).

Volksinitiativen hatten in der zweiten Phase dagegen kaum mehr Chancen. Nachdem zuvor eine Welle von Initiativen durchgekommen war, vermochten ab den 1920er-Jahren fast keine Initiativen mehr eine Stimmen­mehrheit zu gewinnen. Die Ablehnung von Volksbegehren wurde zum Normalfall.

Anführen muss man allerdings, dass die Nutzung der Volksrechte während des Zweiten Weltkriegs stark eingeschränkt war. So änderte sich auch die eher geringe Zahl an Abstimmungen in der zweiten Phase ebenfalls kaum.

Fazit: Dank einer breiter abgestützten Koalitions­regierung minderte sich die Oppositions­wirkung der direkten Demokratie in der zweiten Phase deutlich. Problematisch blieben nur Gesetzes­novellen oder -revisionen. Genau dafür brauchte es eine Lösung, die die Schweiz in der dritten Phase fand.

3. Breite überparteiliche Allianz

Hauptmerkmal dieser Phase ist die breite Regierungs­allianz, die faktisch alle grösseren Parteien dauerhaft in den Bundesrat integrierte. Das minderte die organisierte Opposition gegenüber der zweiten Phase abermals – und die Erfolgsquote von Gesetzes­referenden sank auf gut ein Drittel (siehe oben).

Allerdings hatte die Umgestaltung des Regierungs­systems eine unerwartete Folge: Die Zahl der Volks­abstimmungen stieg rasant an – etwas weniger für die Referendums­fälle, aber umso stärker für die Volksinitiative. Diese rückte insbesondere seit den 1970er-Jahren ins Zentrum des politischen Interesses.

Die Zunahme der Volks­abstimmungen hat zwei Ursachen. Zuerst setzte eine Phase der Politisierung ein: Frauen erhielten das Stimmrecht, Jugendliche meldeten ihre Ansprüche an die Politik. Parallel dazu erweiterte sich das Spektrum politisch relevanter Themen: Die «Überfremdung» war seit den 1970er-Jahren regelmässiger Gegenstand von Volksinitiativen; in den 1980er-Jahren kamen Natur- und Umweltfragen dazu; und in den 1990ern begann die Öffnung zur EU respektive zur globalisierten Welt die Abstimmungs­szenerie zu beherrschen.

Zweitens wurde die politische Kommunikation professionalisiert. Abstimmungs­kämpfe wurden nun von festen Akteuren ausserhalb der Parteien geführt, beispiels­weise durch Economiesuisse. Aber auch die Umwelt- oder Konsumenten­organisationen zogen nach, und schliesslich stieg auch die neu positionierte SVP prominent ins Kampagnen­geschäft ein.

Gegenläufig zur Häufigkeit verhält sich der Erfolg der Initiativ­aktivitäten. Seit den 1980er-Jahren feierten Volksinitiativen zwar vereinzelte Erfolge, doch diese erreichten nie das Ausmass früherer Phasen. Die Neuerscheinung ist möglicherweise auch schon vorbei: Sowohl grüne Volksinitiativen wie auch solche der SVP scheiterten ab 2016 ohne Ausnahme.

Die Bilanz: Breite Regierungs­allianzen senken die Chancen der Opposition, sich mit Volksrechten durchzusetzen. Sie verhindern aber nicht, dass namentlich Volksinitiativen von Aussen­seitern zahlreich ergriffen werden.

Wann verträgt es die direkte Demokratie?

Gerade die jüngsten Entwicklungen im politischen System der Schweiz zeigen: Die Konsens­demokratie verträgt sich durchaus mit der Nutzung ausgebauter Volksrechte. Zwar wird aktuell nur eine von zehn Initiativen angenommen. Doch gemäss Untersuchungen sind in annähernd vier weiteren Fällen Auswirkungen auf die Gesetz­gebung nachweisbar. Volksrechte und Parlamentarismus können einander in einer Konsens­demokratie befruchten.

Die generelle Skepsis der Gegner von Volks­abstimmungen ist daher übertrieben. Sie ist nur dann berechtigt, wenn ein Land gleichzeitig an einem hegemonialen Parteien- und Regierungs­system festhalten will. Das ist in Grossbritannien und den USA auf Bundes­ebene noch weitgehend der Fall, sodass es nicht überrascht, wenn hier die Volksrechte mitunter destruktive Wirkung entfalten können.

Die direkte Demokratie ist mit anderen Regierungs­typen jedoch durchaus kompatibel. Auch in einer Koalitions­regierung können das obligatorische Verfassungs­referendum und die Volksinitiative sinnvoll genutzt werden.

Mit der Einführung der Volksrechte haben sich in der Schweizer Demokratie drei Prinzipien etabliert:

• das Verhandlungsprinzip im Parlament als Folge der Gesetzesinitiative;

• das Proporzprinzip im Aufbau demokratischer Institutionen nach Annahme der Volksinitiative für die Verhältniswahl des Nationalrates;

• das Dialogprinzip mit dem intensiven Gebrauch der Volksinitiativen.

Diese Prinzipien schliessen zwar nicht aus, dass die direkte Demokratie phasenweise problematische Wirkungen erzielt. Doch sie grenzen diese Gefahr zumindest ein. Bricht die Politik mit ihnen, so riskiert sie vermehrte Opposition – in Form von Referenden gegen einen Parlaments­beschluss oder von Volksinitiativen, welche auf Verfassungs­stufe korrigieren wollen. Das zeigten nicht zuletzt die zwischen 2009 und 2014, also während der Opposition der SVP, angenommenen Volksinitiativen gegen die «Massen­einwanderung» oder für die «Ausschaffung krimineller Ausländer».

Nebst einer politischen Struktur, die auf Integration der gesellschaftlichen Kräfte aus ist, braucht es also auch eine politische Kultur der Vermittlung: im Parlament, durch Repräsentation in demokratischen Institutionen und den Dialog von institutionalisierten und nicht institutionalisierten Kräften.

Sind diese Voraussetzungen gegeben, sind ausgedehnte Volksrechte sehr wohl eine sinnvolle Entwicklung moderner Demokratien. Oder anders gesagt: Nicht der Brexit-Beschluss des britischen Volkes vor drei Jahren ist das Problem – sondern das britische Regierungs- und Politik­system, das für sporadische Plebiszite wie das Brexit-Referendum gar nicht gemacht ist.