Der Brexit und die Bilateralen: Theresa May als achte Bundesrätin?

Wie weiter mit der EU? Darüber debattiert heute Mittwoch der Bundesrat. Die Zeit für die Meinungsbildung ist knapp, denn Grossbritannien und die EU kommen auf dem Weg zum Brexit voran.

• Phase 1 der Verhandlungen ist abgeschlossen: London und Brüssel haben im Dezember Eckpunkte für den Austritt vereinbart.

• Phase 2 ist angelaufen: Ende März wollen der britische Brexit-Minister David Davis und EU-Verhandlungsführer Michel Barnier die Übergangszeit bis zum Austritt regeln.

• In Phase 3 wird es ans Eingemachte gehen: Im Frühsommer dürften die Verhandlungen über das künftige Verhältnis zwischen Vereinigtem Königreich und der EU beginnen.

End State

So weit der Zeitplan. Wohin die Reise jedoch führen soll, hat Premierministerin May nicht öffentlich festgelegt: Die Debatte zu dem «end state» – wie in London das Vertragswerk für die Zeit nach dem Austritt genannt wird – droht das konservative Kabinett zu spalten.

Das Kernproblem: In der restlichen EU leben 446 Millionen Menschen, und die Briten wollen sie weiterhin mit Stilton-Käse und den Finanzdienstleistungen der City eindecken. Dazu müsste Grossbritannien aber auch in Zukunft die Regeln des europäischen Marktes befolgen und darauf verzichten, die Zuwanderung aus der EU zu begrenzen. In seltener Eintracht beharren die 27 Mitgliedsstaaten auf dieser Position.

Was wird die bedrängte Theresa May höher gewichten: die Eigenständigkeit in der Wirtschafts- und Migrationspolitik oder den Zugang zum europäischen Markt? Das Schweizer Volk steht vor derselben Alternative, spätestens wenn es über die «Begrenzungsinitiative» der SVP abstimmt.

Wohin die britische Regierung tendiert, zeigt sich schon jetzt. Wer den Deal über die Modalitäten des Austritts und des Grenzverkehrs zwischen dem EU-Mitglied Irland und dem britischen Nordirland abklopft, dem wird klar: Auch wenn die Brexit-Befürworter in Mays Regierung protestieren, wird London auf den Zugang zum Binnenmarkt kaum verzichten.

Eine Grenze setzt dem Brexit Grenzen

Das «Karfreitagsabkommen» von 1998 war eine Glanzstunde der Politik. Über Jahrzehnte hielt die blutige Auseinandersetzung zwischen Grossbritannien, Irland und den verfehdeten katholischen und protestantischen Nordiren an. Mit dem Abkommen konnte der Nordirlandkonflikt, wenn nicht gelöst, so doch entschärft werden. Sichtbare Friedensdividende war der Abbau der Sicherheitsposten an der inneririschen Grenze.

Im Nu gewöhnten sich die Bewohner der grünen Insel an ihre grüne Grenze. Der Brexit stellt diese nun aber infrage. Verabschiedet sich das Vereinigte Königreich vom EU-Binnenmarkt und von der Zollunion, braucht es wieder eine Zollgrenze, wie die Schweiz sie kennt.

Deshalb gab May im Zug der Austrittsverhandlungen ein weitgehendes Versprechen ab: Grossbritannien werde auch künftig die Binnenmarkt- und Zollregeln der EU anwenden, falls das unumgänglich sei, um Grenzkontrollen zwischen der Republik Irland und Nordirland abzuwenden.

Autonomer Nachvollzug

Der Irland-Deal mit der Europäischen Union ist aufschlussreich: Implizit anerkennt Grossbritannien, dass ein reibungsloser Handel mit der EU nur möglich ist, wenn beidseits der Grenze dieselben Regeln gelten. Theresa May signalisiert, dass die Brüsseler Forderung nach Übernahme des EU-Rechts durch Grossbritannien nicht ein unüberwindbares Hindernis in den Brexit-Verhandlungen ist.

So bleiben der Premierministerin und ihren Unterhändlern zwei Modelle zur Auswahl, um das künftige Verhältnis zur EU zu gestalten.

Die eine Option ist der Beitritt zum Europäischen Wirtschaftsraum EWR, der Norwegen, Island und Liechtenstein den umfassenden Zugang zum Binnenmarkt eröffnet. Doch May pocht auf eine massgeschneiderte Lösung. Und in der Tat passt es schlecht zum britischen Selbstverständnis, auf eine pfannenfertige Lösung zurückzugreifen, ohne Interpretationsspielraum in der Migrationspolitik, und sich zu politischen Zwergen wie dem Ländle zu gesellen.

Die attraktivere Lösung wäre also ein Arrangement, das den Schweizer Bilateralen ähnelt: Ein solches Vertragswerk lässt sich spezifisch britischen Bedürfnissen anpassen. Zudem würde es Theresa May erlauben, ihr Land der Kontrolle durch EU-Institutionen einschliesslich des Europäischen Gerichtshofs in Luxemburg zu entziehen.

Die Schweiz als Vorbild

Londons Verhandlungsführer Davis nennt zwar nicht die Schweiz, sondern Kanada. Ihm schwebt ein Freihandelsvertrag vor, wie ihn die Kanadier und die EU 2016 unterzeichnet haben. Ein Freihandelsabkommen genügt ihm jedoch nicht. Darum spricht er von einem «Kanada-Abkommen plus plus plus», weil zusätzlich dreierlei vereinbart werden soll: der Zugang zum Binnenmarkt für britische Schlüsselindustrien; freie Bahn in Europa für die Londoner Finanzwelt; und die weitere Teilhabe an EU-Programmen, vor allem der Forschung. Dies ist jedoch nur mit Verträgen wie den Bilateralen möglich.

In Schweizer Ohren klingen die Forderungen des Brexit-Ministers darum altvertraut – die Parallelen zu den Bilateralen sind augenfällig. Fundament unserer Beziehungen zur Europäischen Union ist ebenfalls ein Freihandelsvertrag, ergänzt mit einer Reihe von Marktzugangsabkommen für wichtige Branchen. Auch bei der Forschung ist die Schweiz gern dabei.

Das ehemalige «Empire» ahmt die kleine Eidgenossenschaft nach? Die Schweiz mag sich geschmeichelt fühlen. Ein Kompliment hat jedoch manchmal auch seinen Preis.

In aller Freundschaft

Ende 2017 verhandelte die EU mit London über die innerirische Grenze und gleichzeitig mit Bern über die Bilateralen. EU-Kommissionspräsident Jean-Claude Juncker kam im November in die Bundesstadt, deblockierte einige auf die lange Bank geschobene Dossiers und warb für ein Rahmenabkommen, das er jovial «Freundschaftsvertrag» nannte. Dieser soll aus Brüsseler Sicht sicherstellen, dass die Schweiz sich an die Regeln des EU-Markts hält. Heute, so klagt die EU, entscheide Bern allein über die Umsetzung der Bilateralen; Streitigkeiten liessen sich nicht innert nützlicher Frist lösen, und die laufende Anpassung unzähliger bilateraler Abkommen an neues EU-Recht sei höchst umständlich.

Zur Illustration: Legt die EU nach Konsultationen fest, dass die Sicherheitsanforderungen an die Konstruktion von Aufzügen angepasst werden müssen, will sie sichergehen, dass auch die Schweiz ihre Gesetzgebung zügig anpasst. Beharrt Bern auf den alten Vorschriften, soll die Meinungsverschiedenheit in einem vorgegebenen Prozess möglichst schnell beigelegt werden.

Seit vielen Jahren stehen solche institutionellen Fragen, die natürlich auch weniger triviale Themen betreffen, auf der bilateralen Agenda. Neu war an der Medienkonferenz des Kommissionspräsidenten in Bern zweierlei: Die EU drückt aufs Tempo – und bekundet im gleichen Atemzug ihre Bereitschaft zu mehr Flexibilität. Was darunter zu verstehen ist, hat mittlerweile die «NZZ am Sonntag» recherchiert: Die EU-Kommission soll vorgeschlagen haben, Streitfragen einem unabhängigen Schiedsgericht zu überlassen. Ein Schweizer, eine EU-Bürgerin und ein gemeinsam gewählter Präsident wären die Schiedsrichter.

Allerdings ist auch bei dieser Lösung der Europäische Gerichtshof in Luxemburg, dem sich die Schweiz ungern unterziehen will, nicht vom Tisch. Die EU-Kommission verlangt, dass das Schiedsgericht in Fragen der Auslegung von EU-Recht Luxemburg anrufen kann. Trotzdem, entscheiden würde das Schiedsgericht, und Junckers Angebot könnte die aufgebauschte Symbolik der «fremden Richter» etwas entschärfen.

Zuckerbrot und Peitsche

Auf das Zuckerbrot folgte Wochen nach Junckers Berner Auftritt dann aber die Peitsche. Im Visier der EU-Kommission: die Zürcher Bahnhofstrasse. Die Erlaubnis, unkompliziert auch an Schweizer Börsen Aktien aus dem EU-Raum zu handeln, befristete Brüssel auf Ende 2018. Eine Verlängerung hängt von «genügend Fortschritten» in den Verhandlungen über ein Rahmenabkommen ab.

«Sufficient progress»: Mit derselben Formel hatte die EU in den Brexit-Verhandlungen London in die Knie gezwungen. Und nun wollte Brüssel sichergehen, dass im Bundeshaus alle einsehen, wie ernst es ihr mit dem Rahmenabkommen ist.

Die Rechnung scheint aufgegangen zu sein. Bundesbern geriet ob des wenig vornehmen (und EU-intern umstrittenen) Manövers der Kommission in Aufruhr – und holte zum halben Gegenschlag aus: Der Bundesrat behält sich vor, den versprochenen zweiten Kohäsionsbeitrag von 1,3 Milliarden Franken an die osteuropäischen EU-Mitglieder zu überdenken.

Brüsseler Frühlingsputz

Ob das Geld als Druckmittel reicht? Jean-Claude Juncker verfolgt mit dem Vorstoss womöglich ein anderes, übergeordnetes Ziel. Der EU passt es ganz und gar nicht ins Konzept, dass London Verträge nach Schweizer Muster anstrebt. Die Bilateralen sind nämlich aus Brüsseler Sicht kein Modell, sondern ein Fehler.

Historisch über Jahrzehnte gewachsen, sind die Bilateralen ein Patchwork von Abkommen, die je nach Bereich unterschiedlich ausgestaltet wurden. Die Handhabe dieser kleinteiligen, typisch schweizerischen Kraut-und Rüben-Lösung ist für die EU mühsam und überdies für die kartesianisch denkende EU-Kommission eine permanente Irritation. Brüssel will mit einem Rahmenabkommen Ordnung und klare Verhältnisse schaffen, ist jedoch bislang damit gescheitert.

Jetzt aber herrscht eine neue Lage. Für die EU-Kommission ist klar: Das heutige Schweizer Modell darf nicht zu einem Präzedenzfall für London werden. Darum drängt die EU die Schweiz zu einem Rahmenabkommen und bekundet gleichzeitig Flexibilität. Kein Zufall, dass Juncker an der Berner Pressekonferenz erklärte, er erwarte die Übereinkunft zu einem Rahmenabkommen bis Frühling 2018: Wenig später beginnen voraussichtlich die Verhandlungen zwischen der EU und Grossbritannien zum «end state».

Reset-Knopf

Der Bundesrat muss sich nun also entscheiden. Aussenminister Ignazio Cassis hat vor Amtsantritt angekündigt, den Reset-Knopf in den Beziehungen Schweiz-EU zu drücken. Der Brüsseler Vorschlag eines Schiedsgerichts gibt ihm Gelegenheit dazu.

Nimmt der Bundesrat die Offerte an, sollte er ohne Verzug Bereitschaft signalisieren und die Verhandlungen vorantreiben. Die Ausgangslage ist nicht schlecht. Vor der Phase 3 der Brexit-Verhandlungen ist die EU gegenüber der Schweiz der Bittsteller und steht unter Zeitdruck. Bern könnte das nutzen, um in Verhandlungen über ein Rahmenabkommen spezifische Schweizer Interessen durchzusetzen. Zu denken wäre etwa an die Sicherung der flankierenden Massnahmen gegen Lohn-Dumping, die für die Akzeptanz eines jeden EU-Vertragswerks unerlässlich sind, oder an die Nichtübernahme der EU-Richtlinie zur Unionsbürgerschaft, die EU-Bürgern in der Schweiz ein weitergehendes Recht auf Sozialhilfe gäbe.

Der Brexit eröffnet der Schweiz die unverhoffte Chance, das bilaterale Verhältnis zu stabilisieren und zukunftsfähig zu machen. Die Brüsseler Unzufriedenheit mit dem Status quo kann Bern sowieso nicht ewig ignorieren. Wenn die EU die Aktualisierung von Abkommen verzögert und sachfremde Dossiers verknüpft, sorgt das für Rechtsunsicherheit. Man mag diese Manöver der Union beklagen, aber wie die Schweiz betreibt sie eine durch und durch interessengeleitete Politik.

Ironischerweise würde ein Rahmenabkommen die Schweiz befähigen, europäischer Machtpolitik etwas entgegenzusetzen. Fühlen sich die Schweizer heute ungerecht behandelt, bleibt ihnen das Wehklagen und der Appell an die EU, auch mit kleineren Partnern fair umzugehen. Mit einem Rahmenabkommen hingegen würde das Recht des Stärkeren der Rechtsprechung eines Schiedsgerichts weichen. Es brächte ein höheres Mass an Rechtssicherheit, was im Interesse der Wirtschaft liegt.

Zudem würde ein Rahmenabkommen den Horizont für die künftige Zusammenarbeit öffnen. Das Stromabkommen liegt schon lange auf dem Tisch. Und schafft die EU in absehbarer Zeit einen digitalen Binnenmarkt, werden Schweizer Unternehmen nicht aussen vor bleiben wollen. Kurz: Solange die Europäische Union existiert und Schritt für Schritt ihre Vision einer sich integrierenden Wirtschaft verwirklicht, muss die Schweiz willens und fähig sein, ihr Verhältnis mit den 446 Millionen EU-Europäerinnen fortzuentwickeln. Nur so kann sie auf Dauer ihre Interessen wahrnehmen.

Wer zu spät kommt, den bestraft das Leben

Trödelt hingegen der Bundesrat, wird ihm in der Europapolitik das Heft entgleiten. Spätestens im Frühling 2020 muss Grossbritannien die Verhandlungen über sein künftiges Verhältnis zur EU abschliessen. Hat die Schweiz bis dahin ihre EU-Beziehungen nicht eigenständig geregelt, ist der Zug abgefahren.

Der Deal mit Grossbritannien würde für Brüssel zwangsläufig zum neuen «Benchmark» ihrer Haltung gegenüber europäischen Aussenseitern, und der Spielraum für Schweizer Sonderlösungen würde wohl noch enger. Waghalsig wäre die Wette, dass die massiv unter Druck stehenden, verstrittenen und wirtschaftlich anfälligen Briten ein gutes Verhandlungsergebnis erzielen werden, das indirekt auch für die Schweiz vorteilhaft wäre. Londons Totalkapitulation in Sachen Milliardenrechnung des EU-Austritts macht jedenfalls nicht Lust auf mehr.

Verweigert sich die Schweiz, wird der Druck steigen. Brüssel dürfte auch deshalb unnachgiebig werden, weil seit dem Brexit der «Präzedenzfall» Schweiz im europäischen Rampenlicht steht. Plötzlich interessiert sich die «Financial Times», Leibblatt der EU-Beamten, für Einzelheiten der Schweizer Europapolitik. Lobbyistinnen in den Hauptstädten schreiben Briefing-Papiere zum Schweizer Modell. Volksvertreter stellen parlamentarische Fragen zu den Beziehungen zwischen der Schweiz und der EU.

Der Brexit muss der Schweiz nicht zum Nachteil gereichen. Vielmehr kann der Bundesrat die Chance nutzen und mit Blick auf spezifische Schweizer Interessen die Europapolitik weiterentwickeln – sofern er zielstrebig handelt. Man sagt von unserem Land, dass es oft das Richtige tut, aber zu spät. Im Verhältnis zu Europa würde die Schweiz für das Zuspätkommen wohl einen hohen Preis bezahlen.

Und ganz nebenbei: Wenn die Schweizer Bürgerinnen und Bürger rechtzeitig über ein Rahmenabkommen abstimmen, werden sie mitentscheiden, was in London künftig gilt. Oder kommt es umgekehrt so weit, dass «Bundesrätin» Theresa May die Schweizer Europapolitik prägen wird?